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陈力丹闫伊默:论我国舆论监督的制度困境(2)
发布时间:2019-06-25 17:25 阅览次数: 来源:未知

  英语system和institution都有“制度”之义,但前者侧重于宏观或抽象意义的制度体系;后者则指相对微观和具体的制度。对“制度”的理解因不同的学科也显示出复杂的差异。正如卡尔·曼海姆(K.Mannheim)所言:“我们先从这样一个事实开始,即在大多数情况下,同样的词或同样的概念,当处境不同的人使用它时,就指很不相同的东西。”[2]本文对“制度”的理解较为宽泛,包括正式和非正式制度、有形和无形制度等,意指一切约束、限制传媒的规范。就舆论监督的制度困境而言,主要包括以下几个方面:

  我国现行的媒体规制是战争时期形成的党报体制的自然延续,由领袖人物的讲话、党的文件和党的部门政策文件、党内行为准则、传媒管理机构的行政规章等党政规制,调整着媒体的日常传播活动。就舆论监督而言,既有的文献,还有各种表述、号召,相当丰富,但多数是大而化之的原则性意见,解释上具有较大的弹性,实际操作中遇到各种矛盾,传媒很难以此为据进行自我保护。而当前舆论监督的困境所在,正与对上述党政规制的拘泥和固守有较大关系。

  从政体设计上看,我国的传媒是党、政府、人民的喉舌。但从舆论监督的本义来讲,党和政府的喉舌和人民喉舌存在着法律定位的矛盾。上二者关系早已解决,即党、政府和人民的利益完全一致。但是在法律上“官”和“民”并不“一体”,而是两种主体,两者会有利益冲突,所以产生了《行政诉讼法》[3]。我国新闻媒介的法律地位是置于“官”的一边还是“民”的一边?至今难以描述。对于当权者而言,孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]恩格斯1849年在为《新莱茵报》辩护时指出,报刊的“首要职责——保护公民不受官员逞凶肆虐之害”,马克思也指出:“报刊按其使命来说,是公众的捍卫者,是针对当权者的孜孜不倦的揭露者,是无处不在的眼睛”。[5]他们强调媒体的监督功能,恐怕就是出于对权力天然扩张的考虑。他们谈到的报刊监督功能,实际上就是孟德斯鸠所说的权力“界限”,的一种,这是一种力对权力的社会性制约力量。而我国传媒的定位,使得它又处于多重的权力制约中,这是当前舆论监督的制度困境。

  我国的媒体还呈现出条块分割的特征,存在着行政等级的差别。早在1953年,中宣部就确定了同级媒体不能批评同级党委的原则。与行政监督或法律监督不同,舆论监督只是一种“权利对权力”而非“权力对权力”的制约。但这种“权利”在同级媒体不能批评同级党委的规制下,必须在得到授权才能进行批评,因而传媒能够批评的范围只能限于最下层的权力机构和细小问题,权利是很有限的。

  基于战争和阶级斗争年代的情况,一元化领导体制和单一的传媒架构,在当时是适宜的和有效的。现在国内、国际环境都发生了变化,在框架稳定的前提下,既有的党政规制需要与时俱进地调整。1956年,我国完成了生产资料的社会主义改造,曾主张新华社要当老百姓,不做国家通讯社。[6]其实这已经触及了党的新闻规制,并非党不再领导传媒,而是领导的形式从直接变为间接,这使得领导机构的负担减轻(例如国务院要为新华社的任何报道差错负责),传媒也有一定的活动空间,并为自己报道和言论承担一定的责任。目前,我国传媒业的发展已经发生了一些变化,呈现出以党的机关媒体为主体,行业媒体、都市市民媒体、专业媒体多元并存的局面。但各种规制并没有随着传媒管理方式的多样化而呈现灵活的态势,舆论监督的活动空间甚小,特别在对突发事件、重大问题的报道方面。

  在我国,党政规制对媒体作为具有根本性意义。因此,舆论监督的开展和深化也有待于在此领域继续进行积极探索。

  相对于党政规制,法律法规更具稳定性。现代社会的文明诉求,依赖于法治。党的十五大提出要建设社会主义法治国家的目标,1999年3月15日,九届全国二次会议通过宪法修正案,首次明确“中华人民共和国实行依法治国的治国方略”。依法治国的实质,在于任何个人、组织、法人团体等的日常活动,都要在法律的框架内进行。理论上讲,法治思想为舆论监督提供了强有力的保障。但在新闻传媒的法治建设方面,现在相当滞后,舆论监督得不到法律法规的充分保障。媒体因实施舆论监督频频被告上媒体,虽然传媒自身存在着不规范的问题,但传媒的败诉之高,也反映了现有法制对传媒的保障力度还较弱。我国的法律属于法系,没有海洋法系的判例规则可循,因而亟待有形的法律法规对舆论监督的保障。

  就舆论监督而言,《宪法》第41条和27条应该是最高的法律依据:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”传媒的舆论监督权,实际上是对上述《宪法》规定的合理引申。但在媒体开展舆论监督时,缺乏操作性的法规。

  而在其他方面,我国法律对公民的人格权、名誉权、肖像权、隐私权等民事权利保护性条款比较成熟和完善。这样,传媒实施舆论监督时发生诉讼,原、被告之间在法律保护性条款上的不对等,势必会对媒体不利。舆论监督的客体,现在越来越谙熟其道,动辄以起诉媒体相要挟。另外,法律对事实的认定和媒体对新闻事实的认定,也存在较大差异。而现行法律的制定并没有考虑这种差异,其条款的拟订仅遵循法律规范而缺乏与新闻界的沟通。在实际诉讼中,传媒容易处于不利地位。