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周冲:舆论监督中的法律问题
发布时间:2019-06-20 02:12 阅览次数: 来源:未知

  在信息社会与法治社会双重主题下的当代中国,新闻传播领域的立法研究、讨论甚至法律制定,本身就是依法治国理念在新闻传播领域的一种自然衍生。

  在信息社会与法治社会双重主题下的当代中国,新闻传播领域的立法研究、讨论甚至法律制定,本身就是依法治国理念在新闻传播领域的一种自然衍生。国家要依法“治”媒,首先要有法“制”,其中立法是必不可少的,也就是我们经常说的“有法可依”。

  从媒体角度出发,新闻传播领域的立法可分为两个领域,一是对媒体权益的保护,怎样做才能使媒体不受非法干预,其往往与公权力的“管理”与“规制”相对;二是对他益的保护,怎样做才不会影响到别人,主要涉及的是民事主体之间的新闻侵权或者媒介侵权问题。但无论是前者还是后者,“表达自由”都是贯穿其中的主线,即在媒体权益与公众利益之间找到自由的合理区间。而两者之间不是彼此分离的独立区域,它们密切相关而又相互映射,甚至互有重叠,舆论监督就是其中之一。

  毋庸赘言,舆论监督在媒体活动中具有独特的重要地位。媒体虽受公权力的行政规制,但是可以通过新闻报道对其进行监督。它将对私权的保护与对公权的约束串联在一起,实践中虽多有纠结之处,但这也正是其价值之所在,即在表达自由框架下媒体对公共权益的一种伸张,应当进行保护。这在我国宪法第三十五条中已经有所体现,只是还缺少更具体的下位法来予以落实,而现在讨论的新闻传播立法,无疑是一次契机。

  当然,新闻传播立法对媒体不仅要有授权,还要限权,因为舆论监督的失范同样会造成对公民权益乃至公共利益的侵犯。著名传播法专家徐迅曾经深刻总结了中国新闻侵权纠纷的四次浪潮,舆论监督占据了其中的主要部分。从2008年开始,新闻记者作为一个职业群体又一次站在了风口浪尖之上,大部分案件背后有舆论监督的因素,并且体现出两个新特点:一是互联网正逐渐代替传统媒体成为记者表达诉求的主要渠道,并带来了我国网络立法的趋快趋细和理论界的激烈争辩;二是民事诉讼的救济方式逐渐被刑事诽谤制裁所代替,尤其是在“诽官”案件中,所涉罪名也趋向多元化,而这些无疑都挤压了舆论监督报道的生存空间。

  在笔者看来,无论是授权还是限权,无论是规制还是规范,我们需要“冷静”思考舆论监督存在的现实问题。尤其是从具体执行层面的细节出发,为今后舆论监督环境的培养与改善找到合法性与合理性依据。具体来说,要着重解决以下几个问题。

  对于信息的挖掘和公开,是记者职业属性的天然体现。舆论监督不等同于恶意举报,尤其是对公权力机构及其工作人员不法行为的揭露与爆料,内容爆炸性与公共价值兼具,是最好的新闻素材,这符合基本的新闻传播规律,也是自由价值优先原则的体现。《关于媒体与司法独立关系的马德里准则》就把媒体的自由放在第一位,因为相较于公权滥用等现象,记者的言论即使有失偏颇,其危害性也要小得多。一般来说,只要未触及国家秘密等底线,都属于法律许可的范围,记者并无隐瞒的义务,这是对宪法精神的遵守,其本质是公民言论自由得以保障的体现。更何况,从法律效力层阶上看,宪法作为母法的效力显然要高于其他法律、法规、规章及职业伦理规范,公民行使宪法所赋予的基本权利,只要不触及国家秘密等法律底线,实际上并无不妥之处。而在未来的新闻传播立法中,显然需要通过明确媒体的采访权与报道权,以及记者等基本权利属性等方式,对下位法树立具有指导意义的限权标准。这对于解决舆论监督的现实问题,无疑具有重要意义。

  由于长期缺乏依法“治”媒的经验,我国在新闻治理领域经常出现道德、法律与职业伦理混用的情况,这也给舆论监督的正常开展造成了许多困惑,比如新闻。中国有句俗话,叫“正人先正己”,自身有瑕疵,就不能对别人说三道四。这种道德逻辑在舆论监督领域体现得尤甚。一旦记者自身存在法律瑕疵,比如有偿新闻或者有偿不闻,不管其报道是否情况属实,其公正性往往就会遭到“一票否决”,所反映的问题也鲜有下文。而在一些被曝光的“抓记者”案件中,这一逻辑俨然已成为被曝光者惯用的“撒手锏”。

  事实上,笔者认为,“正人先正己”在道德上提出固然没错,但若延伸到法治领域,则不尽然。尤其对于普通公民而言,我国宪法就明确赋予其对任何国家机关和国家工作人员提出批评、建议以及申诉、控告或者检举的基本权利,除了要求“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”外,并没有附加任何前提条件,也没有限制、禁止存在违法行为甚至犯罪的公民行使上述权利,简而言之,就是“正人未必先要正己。”

  答案是肯定的。首先,尽管在我国仍有大量新闻从业者扮演着党和人民“耳目”和“喉舌”的角色,但是记者作为一个职业,其与国家工作人员存在法律性质上的根本不同,他们属于国家权力的“委托方”,即“人民”的范畴,而不是国家工作人员所在的“受托方”。其次,伴随新媒体技术的快速发展,以记者为代表的新闻媒体对于消息源和传播路径的垄断已然消失,而“公民记者”的不断出现,正在助推这些特殊边界的“消解”。再次,无论是在国内还是国外,记者从未享有超出普通公民的特权。所谓的“采访权”也只是“公民知情权”的一种现实映照,其保障也多取决于政府信息公开的程度。从权利、义务对等的基本原则角度理解,记者本身也不应当承担类似公权力机构及其工作人员那样接受严格监督的特殊义务,相反,出于“限制公权”的要求,反而应该得到更多的宽容与保护。

  当然,根绝新闻也是我国宪法和法律的基本要求,但这更多是出于职业伦理的要求。从司法角度而言,新闻与舆论监督的公正性之间并不存在必然联系,正人未必先要正己,记者存在瑕疵并不意味着新闻报道本身就存在问题。如果媒体的报道本身真实,就应当设法进行保护,这应是我们处理新闻与舆论监督关系的根本思路。从新闻立法的角度来讲,它要解决的就是法律与道德、职业伦理等在新闻治理领域的划界问题,在明确法律的底线功能的同时,给予媒体自律机制充分的成长空间。

  网络媒体已经成为舆论监督的重要渠道,这既得益于新媒体的快速发展,也与传统媒体的舆论监督渠道不畅有关。事实上,网络媒体只是技术进步产生的新平台,在内容标准上其与报纸、电视等传统媒体都无本质差异。但是在我国,采用传统路径还是网络路径,的确又是摆在记者面前的一道现实选择题。现实社会与虚拟社会的两个舆论场,体制上有宣传和商业之别。而在立法层面,同样的新闻侵权问题,《侵权责任法》却只有“网络侵权”条款。基于历史和现实的各种因素,网络媒体在显现其巨大威力的同时,也得到了管理者格外关注,形成了包括“两高司法解释”在内的一系列新规则,并体现出对网络信息传播活动管制越来越严、门槛越来越高、禁区越来越多的趋势。在这一背景下,记者选择网络媒体披露会产生更多的纠结与顾虑,确实也是一个不可回避的现实问题。

  事实上,相较于传统路径,网络举报或者网络披露对于监督者和被监督者的危害都更大。网络传播的裂变效应使得被披露者的负面评价迅速增加,而披露者也往往因为对传播过程和效果的把控不力而容易触及法律底线。之所以网络反腐呈现愈演愈烈的趋势,甚至一枝独秀,其实是传统监督渠道不畅所致。解铃还须系铃人。一个成熟社会的正常形态是通过稳定、理性的制度设计,将权力控制在合理的范围内,对于立法者而言,首先要在心态上正视网络监督的正面效应和巨大价值,避免无休止的狂欢式的网络反腐浪潮出现,在“疏”不在“堵”。无论是立法者、执法者还是司法者,都要从宪法层面理解舆论监督和表达自由的重要意义,并在制度设计上予以落实。其次,对于传统媒体与网络媒体一视同仁也很重要,在立法层面实现二者内容标准上的统一,缓解乃至解决两个舆论场之间的,对于社会秩序与表达自由之间的平衡,具有重要意义。

  “权力有的趋势,绝对的权力容易导致绝对的”,是现代文明治理的一条重要原则,而由表达自由衍生出来的舆论监督,则是法治社会一种重要的制衡力量。当前,我国正处于加大反腐问责、强化作风建设的关键时期,通过新闻媒体报道对公权力机构及其工作人员进行监督,不仅是一种低成本、高效率的长效措施,也是在法律框架内取得意见协调与力量平衡、巩固改革成效的有效途径,体现出一个成熟执政党的清醒头脑、旷达胸怀和务实作风。

  当下之急,就是要在尊重新闻传播规律和践行依法执政理念的基础上,理顺通过新闻报道实现通达的路径,取得决策层与社会公众、法律界与新闻界的共识,并在未来的新闻传播立法中予以体现,真正从宪法层面上理解、考量、重构舆论监督的合法性与合理性基础,避免最终出现监督者与被监督者陷入恶性较量的窘境。